Più riforme per la PA e meno propaganda

Le proposte del Ministro Brunetta non sono gradite alle organizzazioni sindacali che hanno proclamato tre giornate di sciopero regionale (3/11 nel centro, 7/11 nel Nord e 14/11 nel sud e nelle isole) ed al Partito Democratico che ha presentato degli emendamenti al DDL del Ministro Brunetta che di seguito si riportano nei contenuti essenziali.
Il Partito Democratico intende tenere alta la bandiera del riformismo nella pubblica amministrazione, nel segno dell’efficienza nell’erogazione dei servizi ai cittadini e del riconoscimento del merito come unico criterio per valutare i dipendenti pubblici. Ciò, chiedendo che la politica faccia non uno, ma due passi indietro rispetto a talune forme di occupazione dell’apparato amministrativo, perpetuatesi specie attraverso la nomina della dirigenza pubblica con criteri di fedeltà piuttosto che di professionalità, competenza e misurazione oggettiva dei risultati raggiunti. Per tale ragione, si vuole restituire ai dirigenti il ruolo di datori di lavoro pubblico, attribuendo loro i poteri necessari per esercitare fino in fondo tale funzione, ma anche rendendoli realmente responsabili del proprio operato attraverso un sistema di valutazione obiettivo e severo. A questo dovrà necessariamente accompagnarsi una vera rivoluzione della trasparenza che, lasciando da parte le trovate propagandistiche di corto respiro, dovrà strutturarsi attraverso la creazione di un apposito portale web nonché di un’Autorità indipendente dall’Esecutivo, facendo sì che siano in primo luogo i cittadini-utenti a valutare la qualità dei servizi erogati dalla pubblica amministrazione.
La pubblica amministrazione può e deve essere una leva decisiva per lo sviluppo e la crescita del Paese, occorre pertanto riformarla in profondità, valorizzando le sue potenzialità al servizio dei cittadini e delle imprese.
Il Governo, dopo tanti annunci ad effetto sulla riforma della pubblica amministrazione e sulla lotta ai fannulloni, aveva promesso che avrebbe tradotto in proposte concrete il suo programma di modernizzazione della pubblica amministrazione attraverso il disegno di legge “Delega al Governo finalizzata all’ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico”, attualmente all’esame del Senato (AS 847).
La montagna ha invece partorito un topolino. Non solo: per molti aspetti la delega rappresenta un pericoloso ritorno al passato rispetto alle conquiste legate alla privatizzazione del rapporto di lavoro nel pubblico impiego e rischia di creare squilibri per la sua timida applicazione a settori cruciali quali l’università e la giustizia.
Da ultimo, con il disegno di legge finanziaria appena approvato dal Consiglio dei ministri, si è arrivati addirittura alla formalizzazione della unilateralità delle relazioni sindacali: il Governo propone infatti di provvedere ad erogare “anche mediante atti unilaterali” le somme dallo stesso stanziate sulla base dell’inflazione dallo stesso programmata. Insomma: l’Esecutivo crea i parametri sulla base dei quali calcolare gli aumenti, ne decide l’entità, ed infine eroga la somma unilaterlametne, prescindendo dalla contrattazione e quindi dalle richieste dei lavoratori. Le risorse – poche – saranno distribuite a pioggia e nulla resterà per premiare merito e produttività. Quando il contratto, infine, arriverà, avrà quindi un ruolo puramente ancellare, marginale: lo stesso che il Governo mostra di voler riservare a chi opera nella pubblica amministrazione.
Per contrastare questa impostazione, il PD intende incalzare il Governo, denunciando ogni tentativo di ritorno al passato come pure gli annunci meramente propagandistici, ed invece proponendo l’approvazione di una vera riforma come perno centrale da cui far partire la modernizzazione dell’Italia. A questo fine, fermo restando per intero il contenuto del disegno di legge presentato al Senato dal Pd e attualmente all'esame della Commissione Affari Costituzionali insieme al disegno di legge governativo, è stato predisposto un pacchetto organico di emendamenti al DDL del governo i cui contenuti principali sono riassunti nei punti seguenti. Tali norme, fissando anche i livelli essenziali delle prestazioni concernenti diritti civili e sociali che devono essere garantiti ai cittadini su tutto il territorio nazionale, dovranno trovare applicazione anche per l’amministrazione regionale e locale, seco do quanto previsto dall’art. 117 della Costituzione.
Fuori la politica dalle nomine pubbliche
Occorre ridurre il numero delle posizioni dirigenziali pubbliche soggette allo spoils system, troppo spesso utilizzato come strumento per affidare importanti incarichi a persone prive dei necessari requisiti di competenza e professionalità o, comunque, per premiare i dirigenti più accondiscendenti nei confronti del politico di turno. La sostituzione dei dirigenti indipendentemente dal merito e solo in ragione dell’avvicendamento del vertice politico (questo è in sostanza lo spoil system) può trovare giustificazione solamente per pochissimi incarichi apicali (segretari generali, capi dipartimento e figure equiparate) mentre non deve investire gli altri dirigenti di prima e seconda fascia. Ma anche per queste posizioni, o forse ancor di più dato alto livello di professionalità e di responsabilità amministrativa che esse richiedono, l’ avvicendamento nell’incarico deve essere legato non solo al rapporto fiduciario con il vertice politico ma a una valutazione oggettiva del raggiungimento degli obbiettivi ricevuti e ad una selezione trasparente e fondata su criteri di professionalità(analogamente avviene per posizioni di livello analogo nelle istituzioni internazionali).
I direttori delle AUSL dovranno essere designati sulla base di precisi requisiti di professionalità (sul punto nei prossimi giorni il PD presenterà una sua proposta)
Una valutazione trasparente per l’affidamento di tutti gli incarichi dirigenziali
In ogni caso, anche gli incarichi di vertice soggetti allo spoil system non possono essere affidati al di fuori da ogni valutazione sui requisiti professionali e sul curriculum. Per questo, analogamente a quanto avviene in talune organizzazioni internazionali, pur lasciando al ministro responsabile la decisione ultima sulla persona da designare, la nomina dovrà comunque essere preceduta da un interpello pubblico, da realizzare in tempi rapidi ed anche via Internet, con la possibilità che il candidato prescelto possa essere audito dalle commissioni parlamentari competenti, prima della formalizzazione della nomina.
Analogamente, prima dell’affidamento degli altri incarichi di prima e seconda fascia, si dovrà procedere ad una valutazione oggettiva degli obiettivi raggiunti da chi ha ricoperto tale incarico, procedendo – in ogni caso per quelli di prima fascia e solo in caso di necessaria sostituzione per gli incarichi di seconda fascia‑ alla pubblicazione di un avviso sul sito web dell’Amministrazione interessata e della Funzione pubblica, al fine di raccogliere i curricula dei candidati interessati.
La pubblicazione dell’avviso sul web e la procedura comparativa sarà sempre necessaria per l’attribuzione di incarichi dirigenziali a personale estraneo alla pubblica amministrazione (sulla base dell’art. 19, comma 6 del dls. 166/2001)
Stop alla moltiplicazione dei posti da dirigente, a vantaggio della buona organizzazione
Occorre porre un freno al moltiplicarsi dei posti da dirigente pubblico al quale si è assistito negli ultimi anni senza alcun vero legame con le esigenze organizzative, prevedendo invece una decisa riduzione del loro numero. In tale operazione, occorrerà però evitare le politiche finora intraprese di tagli trasversali e generalizzati, guardando invece alla razionalità organizzativa ed al bisogno dei singoli uffici. A seguito dell’approvazione di un vero Piano industriale della PA, si dovrà quindi procedere all’accorpamento sotto un unico dirigente di unità organizzative che potranno in sua vece essere affidate anche a personale non dirigenziale, il quale vedrà in tal modo valorizzata la propria professionalità ed esperienza.
Per una contrattazione più rapida e capace di contenere i costi
È necessario scongiurare il ritorno al passato e l’abbandono dei progressi compiuti con la privatizzazione del pubblico impiego che il ddl governativo minaccia di provocare attraverso la legificazione di molti degli aspetti oggi lasciati alla contrattazione. Questo significherebbe infatti esporre la disciplina del rapporto di pubblico impiego alle scorribande di lobby poco trasparenti che, come dimostra l’esperienza della Prima Repubblica, hanno sempre trovato sponde accondiscendenti nella politica. È invece necessario favorire una contrattazione responsabile e trasparente, libera dai veti sindacali e tesa a trovare le soluzioni più efficienti nell’ambito dei tetti di spesa prefissati ed il cui rispetto sia certificato dalla Corte dei conti. Occorre per questo contrastare l’idea che esista l’obbligo di trattare su tutte le materie gestionali o addirittura un obbligo a concordare le soluzioni, con la conseguenza di bloccare ogni iniziativa della dirigenza in mancanza di accordo.
Occorre semplificare radicalmente le procedure della contrattazione pubblica, anche attraverso una profonda rivisitazione dell’ARAN. Dovranno essere fissati criteri di professionalità, competenza e autonomia più rigorosi per l’individuazione delle persone che saranno chiamate a comporre il suo vertice, evitando ogni possibile conflitto di interesse con la controparte sindacale. L’ARAN non sarà più legata al Dipartimento della Funzione Pubblica, e passerà invece nell’orbita del Ministero dell’Economia e delle Finanze, che assicura maggiori garanzie in ordine al rispetto dei vincoli di finanza pubblica Nella procedura di contrattazione dovranno essere aboliti gli atti di indirizzo oggi predisposti dai Comitati di settore, avendo questi atti perduto nel tempo la loro funzione ed essendo divenuti uno strumento attraverso cui si realizza una pre-contrattazione poco trasparente e comunque foriera di inutili lungaggini. I rappresentanti dei Comitati di settore (il cui numero va certamente ridotto ma sulla base di specifici criteri), invece, prenderanno direttamente parte ai tavoli di contrattazione, garantendo così maggiore trasparenza e rapidità nella conclusione dei contratti. Tale misura si accompagnerà a norme tendenti a garantire il rispetto delle scadenze contrattuali, prevedendo meccanismi sanzionatori in caso di mancato rispetto dei termini stabiliti (il rispetto dei tempi dei rinnovi è infatti fondamentale perché i ritardi nella negoziazione nazionale producono distorsioni nei rapporti tra le parti, oscurano le dinamiche retributive e scaricano sulla contrattazione decentrata compiti indebiti di tutela del potere d’acquisto dei salari).
Occorre ridefinire i rapporti fra i livelli contrattuali prevedendo che la contrattazione nazionale indichi in modo chiaro le dinamiche retributive in rapporto al potere d’acquisto e che stabilisca i criteri, compresi i tetti retributivi, e i limiti della contrattazione di secondo livello. La responsabilizzazione delle parti su questo punto è decisiva, anche per evitare la imposizione dei tetti in legge finanziaria (cioè ex post) come è avvenuto in questi anni.
La contrattazione decentrata dovrà rispettare i criteri ed i tetti fissati in sede di contrattazione nazionale. Le amministrazioni regionali e locali, alle quali devono applicarsi tutti i principi richiamati in questo documento, potranno determinarsi autonomamente nell’ambito dei tetti di spesa e dei vincoli di bilancio. Tuttavia, le loro scelte in materia di contrattazione del pubblico impiego saranno sottoposte al vaglio delle sezioni regionali della Corte dei conti e, nel caso di violazione del patto di stabilità, dovranno scattare sanzioni sia per il bilancio dell’amministrazione che per gli amministratori che se ne sono resi responsabili.
Occorre evitare il crearsi di un conflitto di interessi fra la posizione dell’alta dirigenza, chiamata a svolgere le funzioni di datore di lavoro pubblico e il fatto che la stessa sia parte nella contrattazione che riguarda la propria posizione lavorativa. Per tale ragione, si intende sottrarre alla contrattazione l’alta dirigenza, prevedendo che il trattamento economico ed il contratto siano definiti con atto unilaterale della Pubblica amministrazione interessata, di concerto col Ministro per l’Economia e le Finanze, su proposta dell’Autorità per la trasparenza e la valutazione delle pubbliche amministrazioni (vedi in seguito).
Trasparenza vera, oltre gli slogan
Occorre garantire l’accessibilità totale -anche attraverso la pubblicazione sui siti Internet delle pubbliche amministrazioni- delle informazioni concernenti ogni aspetto dell’organizzazione delle pubbliche amministrazioni, degli indicatori relativi agli andamenti gestionali ed all’utilizzo delle risorse, dei risultati dell’attività di misurazione e valutazione svolta, in modo da assicurare il controllo diffuso sul rispetto dei effettivo dei princìpi di buon andamento e imparzialità.
A questo fine, sarà creato un vero e proprio Portale per la trasparenza delle pubbliche amministrazioni, attraverso il quale saranno resi accessibili i programmi delle pubbliche amministrazioni, i rispettivi portali e, per il tramite di essi, tutte le informazioni relative a ciascuna amministrazione.
Perché questi obiettivi non siano solo meri enunciati di principio e si traducano in realtà, tutte le pubbliche amministrazioni dovranno adottare un Programma per la trasparenza, della durata triennale, definendo puntualmente e rendendo pubblici gli obiettivi di trasparenza concernenti i servizi e gli interventi erogati, le relative modalità di accesso, la gestione del personale, la misurazione e la pubblicazione dei costi di funzionamento, la determinazione degli obiettivi di gestione, specifici e misurabili, e il grado del loro conseguimento da parte di ciascuna struttura, il sistema di valutazione dei risultati attraverso l’utilizzo di indicatori quantitativi, le modalità di interazione con la cittadinanza attraverso l’uso della rete Internet. Il programma dovrà anche specificare le risorse dedicate alla realizzazione del programma steso e i soggetti responsabili della sua realizzazione, definendo nel contempo il calendario e le modalità di partecipazione ad un confronto annuale con i cittadini e gli utenti sul funzionamento e la valutazione delle pubbliche amministrazioni.
Sarà obbligatorio organizzare un confronto pubblico annuale sul funzionamento di ciascuna amministrazione, sulla relativa valutazione interna ed esterna, sugli obiettivi di miglioramento, con la partecipazione di associazioni di consumatori o utenti, studiosi qualificati e organi di informazione. La registrazione di tale confronto dovrà essere resa disponibile in via permanente sui portali dell’Autorità e dell’amministrazione interessata.
Ai cittadini dovranno essere forniti canali di comunicazione diretta per la segnalazione di disfunzioni di qualsiasi natura nelle amministrazioni pubbliche;
Un’Autorità indipendente per la trasparenza e la valutazione della pubblica amministrazione
Grazie anche ai risparmi ottenuti con la soppressione del Comitato dei garanti e del Comitato tecnico-scientifico per il controllo strategico delle amministrazioni dello Stato (attualmente previsti, rispettivamente dall’art. 22 del d.lgs. 165/2001 e dall’art 7 del D.L.vo 286/99 e successive modificazioni) si provvederà a creare un’Autorità per la trasparenza e la valutazione delle pubbliche amministrazioni, con requisiti di indipendenza e autonomia nonché competenza e professionalità dei suoi componenti (cinque membri, compreso il Presidente, nominati con decreto del Presidente della Repubblica tra esperti in materia di comunicazione pubblica, gestione e organizzazione delle pubbliche amministrazioni, sistemi di rete, e professori ordinari di materie giuspubblicistiche o economiche. Tre componenti del collegio saranno designati dal Governo, previo parere vincolante delle Commissioni parlamentari a maggioranza dei due terzi. Gli altri due componenti saranno designati dalle regioni e dagli enti locali).
L’Autorità avrà il compito di garantire la confrontabilità tra le prestazioni delle pubbliche amministrazioni, stabilendo annualmente indicatori quantitativi longitudinali, trasversali alle diverse amministrazioni pubbliche, o stabiliti per gruppi omogenei di esse, che devono essere adottati all’interno degli strumenti di programmazione, gestione e controllo e negli strumenti di valutazione dei risultati. Essa dovrà anche definire i requisiti per il personale addetto al controllo di gestione e alla valutazione dei dirigenti nonché gli indirizzi, i requisiti e i criteri di indipendenza per l’attività di valutazione degli uffici e del personale da parte delle amministrazioni, con modalità che assicurino la pubblicità e la partecipazione delle amministrazioni e degli interessati;
L’Autorità dovrà inoltre valutare il contento e poi verificare l’effettiva adozione dei programmi per la trasparenza richiamando le amministrazioni inadempienti, nonché verificare l’effettivo svolgimento del confronto pubblico annuale con i cittadini e gli utenti. Tale confronto deve essere obbligatorio e la sua effettuazione condizione per l’erogazione di qualunque incentivo. Essa dovrà pubblicare i risultati della propria attività di valutazione e assicura la disponibilità, per le associazioni di consumatori o utenti, i centri di ricerca e ogni altro osservatore qualificato, di tutti i dati sui quali la valutazione si basa, affinché essi possano essere oggetto di autonoma elaborazione e valutazione. Sul sito Internet dell’Autorità sarà consentita la pubblicazione dei commenti di associazioni di consumatori o utenti, studiosi e osservatori qualificati, giornalisti specializzati e organizzazioni sindacali sui risultati della valutazione. Nel sito saranno altresì pubblicate informative sulle segnalazioni e le informazioni inoltrate all’Autorità dai cittadini.
L’Autorità dovrà promuovere la conoscenza e la diffusione delle tecniche più efficaci e delle esperienze migliori che si offrono nel panorama internazionale e nazionale relativamente alle finalità di trasparenza e di valutazione di efficienza e produttività delle amministrazioni pubbliche, con particolare riferimento alle esperienze promosse da organizzazioni civiche.
Valutare il merito, premiare i migliori
Occorre un sistema rigoroso di valutazione da attivare con periodicità definita, preliminarmente per tutte le strutture pubbliche (le diverse unità organizzative, attivando così immediate possibilità di confronto fra unità organizzative omogenee, sulla base di variabili quali il numero di addetti, le risorse a disposizione, ecc) e quindi per il personale, , obbligano le amministrazioni ad effettuare le valutazioni secondo gli indirizzi, i requisiti ed i criteri fissati dall’Autorità ed a rendere pubblici i risultati. La valutazione dovrà partire dai vertici delle strutture, che saranno poi chiamati ad effettuare, sempre nel rispetto di quanto stabilito dall’Autorità, la valutazione del personale ad essi assegnato.
Le amministrazioni, i cui indicatori di efficienza o produttività risultino peggiori rispetto alla media delle amministrazioni omologhe, dovranno fissare ai propri dirigenti l’obiettivo di allineamento alla media entro un termine ragionevole
Sarà possibile attribuire le indennità di risultato esclusivamente sulla base di una valutazione.
Far lavorare tutti, sanzionando i veri responsabili
Nella pubblica amministrazione troppi non producono quanto potrebbero, con un danno ingentissimo per la collettività. Tuttavia, se veramente si vuole cambiare questo stato di cose senza fermarsi alle trovate propagandistiche, occorre distinguere i casi di coloro che si sottraggono al proprio dovere con comportamenti lassisti o assenteisti, che vanno severamente perseguiti, da quello in cui i dipendenti pubblici non lavorano a causa della cattiva organizzazione della PA. In questo caso sono infatti i dirigenti a dover essere chiamati a rispondere, una volta che siano stati messi effettivamente in grado di organizzare gli uffici come veri datori di lavoro pubblici.
Moltissimi nullafacenti sono infatti quelli ai quali una strutturazione degli uffici e delle strutture amministrative pletorica e un’organizzazione del lavoro inefficiente consente (o, molto spesso, impone) di essere scarsamente produttivi. Ciascuna amministrazione, anche alla luce del massiccio trasferimento di funzioni realizzato nel corso degli ultimi anni e che, con il federalismo continuerà a realizzarsi, dovrà individuare le unità di personale in esubero o la cui prestazione risulti non adeguata alle esigenze dell’amministrazione, ai fini della loro riqualificazione professionale, anche nell’ambito di processi di mobilità, con la previsione di una specifica responsabilità erariale dei dirigenti in caso di mancata individuazione delle unità in esubero. Tale personale verrà riqualificato e poi destinato ad altra pubblica amministrazione, entro un ambito territoriale definito e nel rispetto della qualificazione professionale, con risoluzione del rapporto in caso di rifiuto. Agli uffici o enti nei quali risulti esservi personale in esubero sarà attribuita una quota del risparmio ottenuto, che sarà così utilizzato per incentivare il personale residuo o per migliorare il funzionamento degli uffici stessi.
Le amministrazioni dovranno invece individuare nominativamente le unità di personale le cui prestazioni siano di nullo o scarso rendimento per responsabilità propria, ai fini dei provvedimenti opportuni, ivi compreso il licenziamento nei casi di grave e colpevole inefficienza ovvero di violazione degli obblighi individuali.
Non servono invece misure persecutorie, nonché a forte rischio di incostituzionalità, nei confronti dei dipendenti, come la penalizzazione economica nel caso di assenza per malattia. Ovviamene vanno colpiti duramene tutti coloro che si assentano senza essere malati come pure i medici che certificano il falso, ma quando la malattia è reale non si può penalizzare chi soffre.
Se la macchina non funziona, ne rispondono i dirigenti
Se si vuole che i dirigenti assumano un ruolo forte di datori di lavoro occorre dare loro strumenti normativi adeguati. Occorrerà quindi, da una parte, prevedere una limitazione della responsabilità civile degli stessi alle ipotesi di dolo e di colpa grave con riferimento alla decisione di avviare il procedimento disciplinare dei dipendenti pubblici. Dall’altra, avranno rilievo ai fini della responsabilità dirigenziale tutte le valutazioni negative in ordine al mancato collocamento a disposizione dei dipendenti che risultino avere uno scarso rendimento e verrà sanzionato il comportamento dei dirigenti che, a fronte di fatti che appaiono rilevanti sul piano della responsabilità disciplinare, facciano decorrere i termini per l’avvio del procedimento disciplinare o abbiano fatto valutazioni ritenute non credibili dall’Autorità.
I dirigenti che, senza adeguata giustificazione, non abbiano avviato il procedimento disciplinare nei confronti dei dipendenti per i quali ciò era dovuto, non potranno ricevere il trattamento economico accessorio
Legare la retribuzione ai risultati
Per tutti i dirigenti pubblici la componente della retribuzione legata al risultato non potrà essere minore del 30 per cento della retribuzione complessiva.
In mancanza di una valutazione corrispondente agli indirizzi, requisiti e criteri di credibilità definiti dall’Autorità, non potrà essere fatta valere la responsabilità dirigenziale e sarà vietato corrispondere ai dirigenti la componente della retribuzione legata al risultato.
Sarà vietato attribuire aumenti retributivi di qualsiasi genere ai dipendenti di uffici o strutture che siano stati individuati per grave inefficienza, improduttività, o sovradimensionamento dell’organico.
Efficienza e valutazione del merito anche per università, sanità e giustizia
Valutare il merito, responsabilizzare i dirigenti, rendere trasparente la gestione delle amministrazioni pubbliche è particolarmente importante nei settori che gestiscono i servizi che più incidono sulla qualità della vita dei cittadini e sulla competitività delle imprese. I provvedimenti di Brunetta di fatto si applicano solo ai dipendenti dei Ministeri che ormai rappresentano una minoranza dei dipendenti pubblici e non gestiscono servizi al cittadino: Per questo riteniamo indispensabili che questi criteri di organizzazione e di gestione si applichino al più presto alla sanità, all’università, all’istruzione e alla giustizia. E per questo la nostra valutazione dell’azione del Ministro Brunetta è di grave insufficienza: molta propaganda e poca incisività nel cuore dei problemi della pubblica amministrazione .
Più tecnologia per Pubbliche Amministrazioni efficienti e trasparenti
Su questi temi il PD ha presentato un pacchetto di emendamenti che si affiancano a quelli già presentati al ddl 1441 bis (già presentati alla Camera) per accelerare il processo di digitalizzazione delle amministrazioni pubbliche e fare dell’innovazione tecnologica una leva della modernizzazione delle pubbliche amministrazioni, riguardanti i seguenti temi:
l'attribuzione di una mail a tutti i nuovi nati;
la possibilità per tutti i cittadini di comunicare via e mail con le amministrazioni;
la visibilità dei livelli di servizio prestati dalle amministrazioni stesse;
l'obbligo da parte delle amministrazioni di gestire le procedure di appalto esclusivamente attraverso strumenti telematici.