PA trasparenza e valutazione della performance

Le Pubbliche Amministrazioni in Italia rappresentano un punto di debolezza della catena di competitività del sistema delle imprese a causa della scarsa efficienza ed efficacia, dei ritardi, della burocratizzazione delle richieste e degli alti costi che occorre sostenere per ricevere un servizio. Inoltre, si ricorda che i pagamenti delle PA alle imprese per la fornitura di servizi ed opere avviene con dei tempi più alti rispetto agli altri paesi europei in un momento in cui le imprese hanno bisogno di liquidità per superare le difficoltà causate dalla crisi economica.

A causa della crisi economica del paese è urgente avviare un processo di cambiamento delle PA, il quale si spera che possa essere realizzato con l’implementazione operativa dei contenuti disposti dal decreto legislativo n. 150/2009 e degli indirizzi emanati dalla Commissione per la Valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche.

Le Pubbliche Amministrazioni, soggette direttamente ed immediatamente alla disciplina del Decreto Legislativo n. 150/2009, sono impegnate ad adattarsi entro il 31 dicembre alle disposizioni adottate dalla Commissione al fine di avviare con il nuovo anno una nuova gestione dei servizi attraverso l’introduzione di strumenti manageriali che consentono il miglioramento e la valutazione della performance e l’utilizzo dei fattori di cambiamento (trasparenza totale, competenze, valutazione, integrità e benchmarking).

Commissione per la Valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche
La Commissione si è insediata il 22 dicembre 2009 “con il compito di indirizzare, coordinare e sovrintendere all’esercizio indipendente delle funzioni di valutazione, di garantire la trasparenza dei sistemi di valutazione, di assicurare la comparabilità e la visibilità degli indici di andamento gestionale”. Il punto di debolezza è rappresentato dalla non assegnazione alla Commissione del potere sanzionatorio verso le PA inadempienti.

All’inizio della propria attività la Commissione ha incontrato problemi causati dai ritardi nell’approvazione dei decreti ministeriali relativi al suo funzionamento ed alla sua organizzazione. Si ricorda l’interrogazione presentata dei senatori Finocchiaro, Ichino ed altri finalizzata alla emanazione da parte del Governo dei decreti necessari per il funzionamento della Commissione, la quale a distanza di 5 mesi dal suo insediamento era stata posta nell’impossibilità di operare.

La Commissione ha operato nelle diverse aree di intervento previste dalla riforma: trasparenza, misurazione e valutazione della performance, piani, controlli, rendiconti, standard di qualità.

Adesso occorre che le PA mettano in atto gli indirizzi della Commissione per iniziare una nuova stagione di cambiamenti.

Organismi indipendenti di valutazione (OIV)

Sono stati costituiti 80 OIV nelle PA (13 ministeri e 67 enti pubblici nazionali su 78). L’OIV sostituisce a partire dal 30 aprile 2010 il servizio di controllo interno e svolge un ruolo di sostegno, controllo, valutazione e promozione secondo le linee guida stabilite dalla Commissione.

Si indicano i compiti dell’OIV che sono stabiliti dall’art 14, comma 4, del decreto n. 150/2009:

a) monitora il funzionamento complessivo del sistema della valutazione, della trasparenza e integrità dei controlli interni ed elabora una relazione annuale sullo stato dello stesso;

b) comunica tempestivamente le criticità riscontrate ai competenti organi interni di governo ed amministrazione, nonché alla Corte dei conti, all’Ispettorato per la funzione pubblica e alla Commissione;

c) valida la Relazione sulla performance e ne assicura la visibilità attraverso la pubblicazione sul sito istituzionale dell’amministrazione;

d) garantisce la correttezza dei processi di misurazione e valutazione, nonché dell’utilizzo dei premi di incentivazione;

e) propone all’organo di indirizzo politico-amministrativo, la valutazione annuale dei dirigenti di vertice e l’attribuzione ad essi dei premi;

f) è responsabile della corretta applicazione delle linee guida, delle metodologie e degli strumenti predisposti dalla Commissione;

g) promuove e attesta l’assolvimento degli obblighi relativi alla trasparenza e all’integrità;

h) verifica i risultati e le buone pratiche di promozione delle pari opportunità.

Considerata l’importanza strategica dell’OIV in ciascuna Pubblica Amministrazione per il ruolo e le funzioni che svolge, la Commissione con delibera n 4/2010 ha stabilito dei requisiti, attinenti all’area delle conoscenze e competenze, per la nomina dei componenti di ciascun Organismo molto elevati al fine di favorire la costituzione di organismi con membri in possesso di alta professionalità per l’esercizio delle funzioni assegnate ed il conseguimento degli obiettivi stabiliti da ciascuna amministrazione. Probabilmente è la prima volta che le nomine in un organismo di nomina politica vengono effettuate attraverso la valutazione delle competenze a differenza di altre nomine che rispondono al requisito dell’appartenenza politica, della fedeltà ad un partito o ad una sua componente ed alla persona che ha sostenuto la candidatura.

Occorre definire un equilibrio tra l’organo di indirizzo politico- amministrativo, l’OIV ed il management pubblico al fine di realizzare una azione di collaborazione concreta che favorisca il cambiamento nelle PA. Al momento alcuni indirizzi della Commissione riducono i poteri dell’organo di indirizzo politico-amministrativo ed ampliano quelli dell’OIV (esempio la definizione da parte dell’OIV del sistema di misurazione e di valutazione della performance), dimenticando il ruolo di supporto che il management pubblico potrebbe svolgere in funzione dell’obiettivo comune.

Misurazione e valutazione della performance

Gli OIV hanno presentato entro il 30 settembre alla Commissione 60 documenti che descrivono il sistema di misurazione e valutazione della performance di ciascuna amministrazione. Il sistema eventualmente integrato dagli indirizzi della Commissione è definito dall’OIV e deliberato dall’organo di indirizzo politico-amministrativo al fine di assicurarne la piena operatività a decorrere dal 2011.

Vi sono delle affermazioni che ricorrono spesso quando un servizio non funziona a dovere nei confronti del pubblico impiego da parte degli utenti “non lavorano e fanno i loro comodi” e da parte del management pubblico “occorre lavorare di più”. Queste sono affermazioni generiche che qualora fossero veritiere, non disponendo le PA di parametri oggettivi, risulta difficile indicare la via da percorrere per migliorare il servizio.

La produzione dei servizi non può essere gestita a vista e con il solo intuito, al contrario occorre realizzare un sistema di misurazione del lavoro, delle attività, delle fasi di lavorazione del processo di produzione dei servizi ed introdurre degli standard di produttività (quantità del servizio) rapportandoli al tempo standard necessario per l’erogazione di un servizio (qualità di un servizio). La misurazione del lavoro permette di controllare l’andamento della produzione in termini quantitativi e qualitativi, di valutare la performance e di intervenire in caso di scostamenti per allineare in un arco di tempo i risultati conseguiti agli obiettivi programmati. Inoltre, si rende necessario adottare dei piani annuali dove vengono esplicitati gli obiettivi da perseguire in rapporto alle risorse disponibili e valutare a consuntivo la performance conseguita.

Il management pubblico ha un compito più alto ed impegnativo rispetto alle esternazioni sterili perché ha la responsabilità di guidare il cambiamento, di sostenere le persone, di ampliare il patrimonio di conoscenze e competenze dell’azienda, di condividere gli obiettivi da conseguire e di eliminare gli ostacoli che si presentano durante il cammino impegnativo di tutta l’azienda per conquistare i risultati programmati nell’interesse più generale dei cittadini, utenti dei servizi pubblici.

Le PA entro il 31 gennaio dovranno trasmettere alla Commissione il Piano triennale della Performance, correlato alla programmazione finanziaria e di bilancio ed alle risorse assegnate, che esprime gli indirizzi e gli obiettivi strategici dell’amministrazione, definisce gli indicatori per la misurazione e valutazione dell’amministrazione e stabilisce gli obiettivi assegnati al personale dirigenziale ed i relativi indicatori.

Le PA redigono entro il 30 giugno di ogni anno una relazione sulla performance dell’anno precedente che sottolinea i risultati conseguiti e gli eventuali scostamenti dagli obiettivi programmati. Tale relazione non può essere utilizzata per la redazione del piano della performance che deve essere adottato entro il mese di gennaio di ciascun anno. Di solito i risultati dei piani a consuntivo sono utilizzati per programmare l’attività e gli obiettivi dell’anno in corso e focalizzarsi sui punti di debolezza di una azienda.

I documenti approvati dalle PA (piano della performance, relazione della performance, ciclo della performance, standard di qualità e di quantità) sono soggetti al principio della trasparenza.

Trasparenza e integrità

La Commissione ha deliberato le Linee guida per la predisposizione del Programma triennale per la trasparenza e l’integrità da realizzarsi ad opera di ciascuna amministrazione. La nozione di trasparenza introdotta dall’art 11 del decreto legislativo n. 150/2009 è innovativa e adegua il sistema italiano a quello di altri paesi che hanno realizzato da diverso tempo la total disclosure nelle PA.

La trasparenza ha le seguenti finalità: - La realizzazione della partecipazione e del controllo da parte delle comunità destinatarie dei servizi pubblici che sono messe nelle condizioni di conoscere la performance delle PA ed intervenire; - La prevenzione del fenomeno della corruzione nelle pubbliche amministrazioni attraverso la pubblicazione di determinate informazioni pubbliche; - Il comportamento corretto e responsabile dei dipendenti pubblici.

Secondo il rapporto di Transparency International sulla percezione della corruzione nella pubblica amministrazione l’Italia si classifica al 67° posto a livello mondiale su 178 paesi, subito dopo Ruanda e Samoa e con il punteggio più basso dal 1997. Rispetto al 2009 l’Italia perde quattro posizioni.

L’alto indice di corruzione e la bassa trasparenza scoraggiano gli investimenti esteri in Italia con gravi conseguenze per il sistema economico e per la base occupazionale.

L’applicazione della total disclosure in Italia insieme ad altri fattori rappresenta una inversione di tendenza ed una nuova considerazione del nostro paese con una ricaduta positiva sullo scenario competitivo globale.

Determinazione degli standard dei servizi pubblici

Il decreto legislativo n. 198/2009 ha introdotto l’azione di classe individuale o collettiva nei confronti della PA o di un concessionario di pubblico servizio nei casi in cui viene accertata la violazione dei tempi e degli standard qualitativi dei servizi. In questo caso la normativa prevede l’obbligo da parte della PA inadempiente su ordine del giudice di intervenire ponendo rimedio alla violazione.

L’azione esercitata assomiglia ad un ricorso per l’efficienza delle PA, non può avere ad oggetto una richiesta individuale o collettiva di risarcimento del danno ed è rivolta a pressare la PA inefficiente. Per i motivi indicati l’istituto introdotto è molto riduttivo e debole nei meccanismi di tutela degli utenti e non è per nulla paragonabile alla class action realizzata negli Stati Uniti ed in altri Stati.

Per rendere applicabile la nuova azione è necessario che le PA adottino gli indicatori per la misurazione del livello della qualità dei servizi erogati e rendano trasparenti ed accessibili (carta dei servizi, pubblicazione nel sito istituzionale) gli standard della qualità dei servizi stabiliti al fine di consentire agli utenti di verificarne il rispetto in rapporto al servizio richiesto o ricevuto.

Il processo di definizione e misurazione degli standard di qualità rientra nel quadro più ampio del sistema di misurazione e valutazione della performance che le PA devono adottare che comprende il piano, la relazione, la rendicontazione e la trasparenza della performance.

Enti locali e Regioni

I tempi e le modalità di attuazione del decreto legislativo nelle autonomie locali è negli aspetti più essenziali non immediatamente applicabile negli enti locali e nelle regioni poiché la normativa prevede una scadenza, 31 dicembre 2010, entro la quale dovranno essere adeguati gli ordinamenti ai principi contenuti negli articoli 3, 4, 5, comma 2, 7, 9 e 15, comma 1. Di conseguenza i ministeri e gli enti pubblici nazionali, i quali hanno recepito gli indirizzi della Commissione nelle diverse materie, inizieranno il nuovo modus operandi dal 1 gennaio 2011 e gli enti locali e le regioni continueranno ad applicare le disposizioni vigenti fino al 31 dicembre 2010 in attesa dell’adeguamento dei propri ordinamenti e dal nuovo anno sono chiamati ad applicare gli istituti previsti dal decreto legislativo.

Inoltre, è prevista la definizione di protocolli d’intesa tra la Conferenza delle Regioni e delle Province autonome, l’Anci l’Upi e la Commissione. Tali protocolli sono stati al momento stipulati soltanto con l’Anci e l’Upi.

Si segnala il progetto di sperimentazione promosso dall’Anci e rivolto ai comuni per sostenere il processo di cambiamento delle PA. Alla sperimentazione hanno aderito fino al mese di agosto solo 586 comuni.

L’iter procedurale previsto dalla normativa per raccordare e sostenere il cambiamento nelle autonomie locali, rappresentate da 8100 comuni, da 110 province, da 20 regioni e dagli enti del Servizio Sanitario Nazionale attraverso le diverse associazioni si è dimostrato lungo, farraginoso e complesso.

Ritengo che poteva essere prevista la costituzione in ogni regione di una Commissione Regionale al fine di semplificare il processo, sostenere, controllare ed indirizzare l’applicazione degli istituti previsti dal decreto legislativo 150/2009, collegare gli enti locali alla Commissione Centrale e favorire la partecipazione delle associazioni a livello regionale.

Gli enti pubblici che sono dotati di management ampio e funzionale sono in grado di realizzare la riforma al contrario i piccoli comuni, sprovvisti di personale in grado di implementare gli indirizzi della Commissione, si trovano in difficoltà e hanno bisogno di guida e di sostegno.

L’anno 2010 è quasi interamente trascorso senza novità di rilievo nelle autonomie locali ed un altro periodo di tempo trascorrerà nel 2011 per l’implementazione operativa dei contenuti del decreto legislativo in materia di costituzione dell’OIV, misurazione e valutazione della performance, piano della performance, piano della trasparenza e dell’integrità, determinazione degli standard di qualità, premi e merito.

Il tempo è una risorsa che non può essere risparmiata o conservata ma impiegata bene o male ed il suo efficace utilizzo dipende dal fattore velocità. L’efficacia della riforma della PA è misurata dall’intervallo di tempo tra la data di approvazione del decreto legislativo n. 150/99 e la sua realizzazione operativa: - tempi lunghi di realizzazione indicano scarsa efficacia in un contesto ambientale mutato e, quindi, bassa adattabilità al contesto; - tempi bassi di attuazione significano efficacia nella realizzazione e possibilità di adeguarsi ai cambiamenti continui che avvengono nel pianeta.